《金融服务协议》（评述）（3）
乌拉圭回合及世贸组织关于金融服务贸易的谈判 |
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(三)乌拉圭回合及世贸组织关于金融服务贸易的谈判
由于在金融服务贸易方面，发达国家需要一个可以扩展贸易机会的自由化的国际市场，发展中国家也力求在互利、安全的基础上适当引进外国金融服务发展本国经济，为此，建立一个全球性的规范国际金融服务贸易秩序，促进金融服务贸易领域开放法律制度的国际协定成为可能和必要的了。
1.乌拉圭回合结束时关于金融服务的谈判成果
金融服务贸易的开放，被纳入关贸总协定(GATT)和世界贸易组织(WTO)关于服务贸易开放的整体框架之中进行讨论和谈判。服务贸易的谈判确立了区别于货物贸易的准则。但是，由于彼此利益的不一致，发展中国家与美国等发达国家在服务贸易的谈判程序、执行方式上展开了激烈的争论。由于发展中国家在埃斯特角部长会议上的努力，为服务贸易谈判确立了一种有区别的程序，服务贸易将按照GATT之外的临时法律框架执行。经过一轮轮讨价还价，谈判各方将讨论的重点放在了"协定框架"、"最初承担义务"和"部门附件"上。最终，在GATT总干事提交的《实施乌拉圭回合多边贸易谈判成果的最终方案》(《邓克尔方案》)的基础上，于1993年12月乌拉圭回合闭幕时达成了作为《乌拉圭回合多边贸易谈判成果》之一的《服务贸易总协定》(GATS)，并在1994年4月的马拉喀什部长会议上正式签署，成为取代GATT统辖当今国际贸易领域最大的政府间国际组织。该协定在WTO的法律体系中，是在世界范围内推动服务贸易自由化进程的重要法律文件。
但在众多的服务门类中，金融服务贸易是最重要的部门，乌拉圭回合谈判中对这个议题的争论最为激烈。由于在乌拉圭回合行将结束之际，各成员国对金融服务贸易的规则还达不成一致意见，且由于《服务贸易总协定》没有对成员就市场准入和国民待遇作出的承诺规定是低标准，在金融服务领域占据优势的发达国家对此并不满意，他们希望进一步扩大金融服务贸易自由化。由于分歧太大，几乎不能达成令人满意的协议。为了给WTO成立后继续谈判留下话题，在《服务贸易总协定》的框架下特意拟定了《关于金融服务的附件》和《关于金融服务的决议》；同时，经合组织成员国建议在《服务贸易总协定》的框架内以其他方式作出金融服务的具体承诺，使之符合自由化的最低要求，以实现一定程度的统一性。这一建议得到响应，最终成为《对金融服务承诺的谅解》，谅解书实际上为发达国家作出金融服务的具体承诺设计了一个格式或样本。
2乌拉圭回合后关于金融服务的多边谈判
(1)金融服务贸易谈判的制度背景--《服务贸易总协定》的安排。为便于系统了解金融服务贸易的规则，有必要在此顺便介绍一下《服务贸易总协定》的基本安排及其与金融服务贸易谈判之间的关系。
WTO成员根据《服务贸易总协定》中规定的原则和规则分别就其服务部门进行多边谈判，以达成各个服务部门具有法律拘束力的一系列承诺。谈判的内容，就是各成员国对在具体服务部门关于市场准入和实行国民待遇的条件及限制的承诺表以及免除最惠国待遇的清单。这种在不同服务门类的谈判实际上是各成员国履行《服务贸易总协定》具体义务的方式。
①市场准入和国民待遇。《服务贸易总协定》的核心是市场准入和国民待遇。但其特点在于"市场准入"和"国民待遇"被规定为特定义务，它们不是自动在所有成员的各个服务部门适用，而是由各成员在具体的服务部门中对这两项义务的情况作出各自的承诺，并受其承诺约束。允许外国服务提供者进入本国市场，并且在经营条件方面保障非歧视待遇是服务贸易自由化的必要条件。至于每个成员的自由化应达到何种程度，即选择在什么具体服务部门作出什么样的市场准入和国民待遇的具体承诺，各成员享有自由裁量权。《服务贸易总协定》只是对成员在具体服务部门作出承诺的行为规定了一些基础规则。成员将决定开放的服务部门、关于市场准入和国民待遇的具体条件、资格和限制等都列入承诺表中(Schedules of specific commitments)。这种表和GATT的关税减让表(schedules)性质极为类似，连用词都相同。服务贸易的自由化，全要靠经过定期和逐项谈判，逐步降低或放宽承诺表中的限制与条件，最后得以实现，并因每个成员发展水平的不同而有很大差别。
②最惠国待遇问题。《服务贸易总协定》第2条规定："1.对于本协定所涵盖的任何措施，每个成员方要立即地和无条件地给予任何其他成员方的服务和服务提供者不低于该成员方给予任何其他国家的相同服务和服务提供者的待遇。2.每个成员方得保持与第1款不一致的措施，只要该措施列入'免除第2条义务附件'并符合该附件的条件。"第2款即所谓最惠国待遇的免除问题(exemption of MFN)。
由于服务贸易中不存在关税壁垒，最惠国待遇原则的作用是保证不在不同国家的服务和服务提供者之间造成歧视，尤其是确保《服务贸易总协定》成员作出的市场准入和国民待遇承诺在各个成员之间平等适用，从而扩大自由贸易的范围。然而，各成员受其发展水平和贸易实力的限制，在开放服务市场方面存在很大的差距，金融服务尤其突出。美国和欧盟等发达国家的金融市场相对开放，而大多数发展中国家的金融市场却长期在政府的严格管制之下。这一差距的存在使最惠国待遇成为服务贸易多边谈判中最困难的问题。问题的关键是"白搭车"(free-rider)：由于适用最惠国待遇原则，许多国家不需要在开放金融市场方面作出让步却可以享受其他国家给予的优惠。在乌拉圭回合谈判中，美国对许多国家金融服务自由化程度不满，拒绝以最惠国待遇原则作为金融服务具体承诺的基础，而主张适用对等原则，以迫使其他国家开放金融市场，美国的态度曾一度使谈判陷入僵局。为避免把金融服务排斥在多边贸易体制之外，作为一种妥协，总协定(GATS)允许成员方在一定时期内维持与最惠国待遇不相符的措施，并将这些措施列入上述第2条第2款所称"免除最惠国义务清单"中。最惠国待遇的免除措施原则上不超过10年，超过5年的应接受服务贸易理事会的定期审查，即审查免除最惠国待遇的条件是否存在。《服务贸易总协定》关于最惠国待遇的免除规定，一方面是考虑到成员之间在服务贸易主要是金融服务贸易方面的巨大差距，另一方面也对有关成员在一定时期内改善其国内贸易环境提出了要求。
(2)曲折的谈判过程。正如前述，乌拉圭回合于1993年底结束的时候，关于金融服务贸易谈判尚未完成。虽然，有些国家作出了市场准入和提供国民待遇的承诺，但远不足以结束谈判。主要原因是美国以许多国家的金融市场不够开放为由拒绝在无条件最惠国待遇原则的基础上作出承诺，而提出广义"免除最惠国待遇清单"，以"对等"作为其他国家开放金融市场的条件。受其影响，有些国家撤回了承诺。为避免将金融服务排斥在GATS之外，谈判各方接受欧盟的建议，同意在最惠国待遇的基础上缔结关于金融服务贸易承诺的临时协议，承诺的有效期为WTO成立后的6个月(即1995年1月1日到1995年6月30日)。这期间，各作出承诺的成员仍可以修改、提高或撤回其全部或部分承诺，并且可以增加"免除最惠国待遇清单"上的内容，并且这期间不适用以对等为基础的广义"最惠国待遇免除清单"。
1995年4月，乌拉圭回合一揽子协议签署后，金融服务谈判重新开始，目的是使所有成员同意在无条件最惠国待遇基础上缔结永久性的金融服务协议。但是，由于美国对其他国家所作承诺仍不满意，并警告美国只给美国境内现有的外国金融机构以国民待遇，对新入者将不作出任何承诺；同时，又把金融方面大批服务项目列入《免除最惠国义务清单》，提出以"对等"作为市场准入和国民待遇的条件。美国的强硬立场和有限承诺使许多国家不愿作出永久承诺。但为了避免谈判彻底失败，谈判方(除美国之外的95个国家)在1995年7月28日又达成一个临时性的协议：包括GATS第二议定书及通过该议定书的决定、广义金融服务承诺的决定和关于金融服务的第二个决定。根据这些文件，各成员提交的承诺表和最惠国待遇的免除清单作为第二议定书的附件，将在议定书通过30天后生效，并取代此前的承诺表和免除清单。"临时性"表现在，新的承诺表和免除清单于1997年12月31日前到期，到期前60日内成员可以修改承诺表和免除清单，而无需给予其他成员赔偿。
尽管没有美国参加，这个临时协议仍有重要意义。该第二议定书实现了《金融服务承诺谅解》中的许多要求。因为其中29个成员(欧盟作为一个成员)进一步优化(improve)了他们的承诺表，并且或撤销或中止或减少金融服务领域中的最惠国待遇例外。该协议将绝大多数通行的国际金融服务活动用法律形式固定下来，为达成永久性的金融服务协议打下坚实的基础。
但该第二议定书及其附件(即各成员国的承诺表)在1996年9月1日才生效。
为了在上述临时协议到期前真正达成永久性的关于金融服务贸易的多边协议，1997年4月关于金融服务谈判重新开始，尽管有临时协议奠定的基础，但谈判仍十分困难。1997年5月29日，服务贸易理事会决定将临时协议的终止期限提前到1997年12月12日，即该临时协议的成员仍可在该期限之前优化、修改或撤回(improve,modify or withdraw)他们的金融服务承和保持免除最惠国待遇清单。终于，在最后一天，即1997年12月12日午夜，由于美国放弃了僵持的"对等承诺"的姿态，撤销它在《免除最惠国义务清单》中作保留的金融服务项目内容，包括美国、日本及欧盟15国在内的WTO 102个成员方在无条件最惠国待遇原则的基础上作出了金融服务承诺，永久性的全球金融服务协定终于达成。
这项全球金融服务协议由3个文件组成：《服务贸易总协定》第五议定书、通过第五议定书的决定以及关于金融服务承诺的决定。其中，最重要的是第五议定书，成员的承诺表和免除清单是其附件，它们将与议定书同时生效，取代以前的承诺表免除清单。该议定书已在1999年1月29日之前经全体作出承诺的成员批准，并于1999年3月19日起生效。
1997年7月以来，东南亚地区受到强烈的金融危机的冲击，但是这些国家金融服务开放的信心并未发生动摇，体现了全球金融服务自由化非同寻常的意义。全球金融服务协议的达成被认为是多边贸易体制中具有里程碑意义的法律文件。全球95%以上的金融服务贸易将在这个协议的调整范围内，涉及18万亿美元的证券资产、38万亿美元的国内银行贷款、2.2万亿美元的保险金。除了巨大的经济利益外，从法律角度而言，这个协议的意义同样深远。据此，绝大多数世贸组织成员对开放其金融服务市场和保证非歧视经营条件作出承诺，使金融服务贸易依照多边贸易规则进行，将有助于建立一个具有预见性的和透明性的贸易环境。 | |
