开放型的市场经济是一个双向循环的国际化经济,资金、技术、劳务的双向流动,有进有出,已形成世界潮流。一个国家、一个地区经济要上去,资金就得双向流动,如果只有引进没有输出,久而久之,不仅会产生资金和技术的对外严重依附,还会降低国内资金运用和技术创新能力。只有进出结合、双向流动,市场经济才能处于动态的均衡状态[1]。可以说珠江三角洲的高速发展,很大程度上得益于这种资金的双向流动:在大量引进外资发展经济的同时,
也向境外投资办厂。当然,这种发展极不平衡“进多出少”,差距较大。据统计,广东每年的利用外资额占了全国的40 %[2],而海外投资项目仅774
个,占全国总数的不到16
%。这个问题已经引起广东省委、省政府的高度重视。我们认为,在珠江三角洲发展战略中应将企业跨国经营作为重点发展战略之一。
珠江三角洲作为我国改革开放的前沿阵地和排头兵,其在对外投资、跨国经营方面本应起着表率和带头作用。然而形势的发展并不尽人意。本文作者在肯定成绩的基础上,试对存在的问题进行分析,并提解决这些问题的法律措施。
一、珠江三角洲企业跨国经营取得的成绩
什么是跨国经营?
至今没有形成公认的、统一的概念。我们认为,对跨国经营作广义理解比较符合我国情况,因此将跨国经营理解为:依法在中国登记设立的公司、企业或其他经济组织,在中国境外设立机构、场所,从事贸易性或非贸易性经营活动。珠江三角洲(简称珠三角,下同)
企业跨国经营始于1980 年[3]。16
年来,随着对外开放的深入,珠三角企业跨国经营经历了从无到有、从小到大、从贸易型到非贸易型的发展过程。据统计,截止1995
年底,经广东省人民政府批准,在国外和港澳地区由我省企业单独或参与投资的企业已达774
家,其中的境外投资者绝大多数都是珠三角的企业。境外投资、跨国经营活动对促进我省尤其是珠江三角洲对外经济关系的发展发挥了十分重要的作用。
(一)
传递回信息,带动了出口
信息在当今社会被视为最宝贵的财富,而对出口创汇企业来说,获得国际市场信息就显得更为重要。境外企业,无论是贸易型还是非贸易型,能直接面对当地国市场乃至邻近国家的市场,从而获得国际市场的各种信息,并及时将所获信息传递回国内,
使国内企业掌握国际市场的需求及发展动向,不失时机地作出决策,生产出在国际市场适销对路的产品,从而在激烈的国际市场竞争中求得生存、发展和壮大。这些年,珠三角企业跨国经营的成绩之一就是传递回了国际市场的需求信息、动向信息及其他信息,成为国内企业尤其是珠三角企业获得国际市场信息的重要渠道。这些信息对引导珠三角企业尤其是出口创汇企业生产出更适合国际市场需求的产品发挥了重要作用,也是广东出口创汇数年在全国名列前茅的重要原因之一。我省去年出口额达520
多亿,居全国十连贯。
(二)
牵线搭桥,引进资本和技术
境外企业不仅能传递信息、带动境内企业产品的出口,而且还能起到为引进资本和先进技术、设备牵线搭桥的作用,促成在我国境内设立中外合资、合作企业或举办外资企业。这方面珠三角境外企业做出的成绩也是突出的。如广州制药厂、明兴制药厂,
就是通过境外企业牵线,成功地引进了高效压缩机和细粒生产技术[4]。另有一家在美国洛杉基的境外企业为我国引进了一个电厂项目,引资6 个多亿美元,我省用资3
个多亿。
(三)
锻炼和培养了人才,积累了经营管理经验
实现珠三角经济发展战略,迫切需要大批既有专业知识和现代企业管理经验,又有革新精神,能够开创经济工作新局面的经营管理人才。跨国经营就是培养和造就现代市场经济、现代企业管理人才的有效途径之一。珠三角企业跨国经营的实践已证明这一点。目前,广东省驻境外企业包括贸易性机构的经营管理人员和技术人员已达数千名。这些人员绝大多数是爱国的,他们在国际市场环境中与外国合作者一道工作、生活,不仅熟悉了国际环境,而且学到国外先进的管理经验和跨国经营的方法。许多人回国后成为企业的优秀经营管理者,为企业改革作出了贡献。有人称他们是企业真正的“无形资产”。
、珠江三角洲企业跨国经营存在的问题及原因分析
在看到成绩的同时,也应看到珠三角企业跨国经营中还存在着许多问题,这些问题,有的与兄弟省市相似,具有共性;也有的存在自己的特点,具有个性。归纳起来主要有:
(一)
不按规定履行批准手续,擅自在境外设立企业
我国政府鼓励企业走出国门进行跨国经营,广东省人民政府同样也鼓励企业到国外设立贸易型或非贸易型企业从事跨国经营。但从总体看,无论是国家、还是广东省,管理制度都尚不健全。但有一条是明确的:即国内企业在境外从事经营活动,无论是贸易性的还是非贸易性的,都应经国内有关机关或人民政府批准。然而,据笔者调查,有些企业未按规定报批,就擅自在境外举办企业,或者虽经国内有关机关批准但尚未办妥在国外的登记注册手续就勿忙将资金投到国外。在国内不履行批准手续,就擅自在境外设立企业,不仅扰乱了国家对跨国经营的宏观调控的秩序,而且不利于国家对境外企业中方当事人的外交和国际法保护;在国外尚未办妥登记注册手续就将资金转移出境则风险极大,一旦国外登记机关不予登记注册,此笔资金就可能损失。
(二)
可行性研究不充分,合作伙伴的选择不慎重
进行充分的可行性研究,全面了解东道国政治、经济、法律等等方面的环境,慎重地选择合作伙伴,
这是从事跨国经营活动必须首先要做好的工作。
这一步工作做好了,就能为跨国经营打下一个良好的基础。然而许多企业对此认识并不充分,不少企业对跨国经营的目的并不明确,往往受随意性、偶然性驱使,决策缺乏整体性,碰到什么做什么,或者为了跨出去而跨出去。因此,对合作项目不进行认真的可行性研究,甚至凭“长官意志”办事;对合作伙伴不进行资信调查,或不认真进行资信调查、慎重甄别、选择,只听信对方一面之词,致使上当受骗、蒙受损失或者在企业开业后不能正常运作,而造成不应有的经济损失。这方面兄弟省区和珠江三角洲的企业都有过深刻教训。
(三)
境外企业效益不理想,政治风险无保障
珠三角的境外企业同其他省市的境外企业存在着一个共同的问题:即企业经济效益不够理想,效益显著的较少。据有关方面的粗略统计,能够盈利的约占1/
3 ,大体持平的约占1/ 3 ,亏损企业也约占1/ 3
。这种状况与发达国家的跨国公司的效益相比较差距甚大,甚至低于全国境外企业的效益水平[5]。
另外,我国境外投资者的政治风险尚缺乏保证。
目前,我国对于这方面的风险主要依靠《多边投资担保机构公约》和我国同其他国家签订的投资保护协定进行保护,这种对境外投资者的国际法保护固然重要,但单靠此是不够的,还必须有国内法的保护。
然而国内至今尚无境外投资风险的保证制度,缺乏对境外企业政治风险的国家保证。倘若境外企业遭受政治风险,就可能得不到应有的、合理的赔偿。
(四)
运行机制没有理顺,约束、监督缺乏力度珠三角企业跨国经营的发生、发展与我国的改革开放几乎是同步的,因此也就不能不受我国改革开放进程的影响。我国的改革开放是逐步深入的,
经历了计划经济到以计划为主、市场为辅,再到有计划的商品经济,然后又提出建立社会主义市场经济体制的发展过程。由于计划经济体制的惯性,我国社会主义市场经济体制的建立需要一个较长的过程。所以,计划经济体制对国内企业的影响至今未能消除。国内母公司都难以摆脱计划经济体制的束缚,作为国内母(总)
公司的子公司或分公司的境外企业也难免不受计划经济体制的影响。一些从事跨国经营管理和实际工作的同志曾直言不讳地指出,
境外企业的运行机制实际上还是计划经济的模式。于是出现管得太死或放得太开两个极端,前者致使境外企业无法在激烈的国际竞争中借鉴和运用国外先进管理方法,也不能按当地法律和社会习惯实行“当地化”管理[6]
,人而束缚了境外企业的手脚,使之无法发挥自己的积极性和创造力;而后者则导致境外企业无人问津,处于放任自流状态,经营效果、资产损益无人考核监督,致使一些人私分企业盈利,侵占国有资产,或作假帐逃避税收,甚至携款潜逃,造成国有资产和收益流失。
(五)
跨国经营的地区分布不尽合理
目前,我国企业跨国经营已遍及130
个国家和地区,就珠三角企业跨国经营来看,也遍及几十个国家和地区。但却过分集中在港澳地区,如我省774 家境外企业,设在港澳地区的有479
家(其中设在香港的403 家,设在澳门的76 家) ,约占整个境外企业的2/ 3
。尽管在港澳地区设立境外企业的意义是不言而喻的,但从严格意义上讲,设在港澳地区的境外企业并不能算是真正的跨国经营、跨国投资,如果过分集中于港澳并不符合我国跨国经营的目标要求和
对外开放的战略。
导致上述问题的原因是多方面的,但最主要的原因是宏观调控力度不够,管理机构不统一,管理制度不健全,实施管理的法律依据不能适应新的形势。
首先,从全国来看,尚缺乏对跨国经营的宏观战略规划,未能根据我国对外经济贸易关系的实践和我国经济技术的实际情况,明确现阶段企业跨国经营的总体指导思想,包括投资方向、区域导向、重点、规模以及战略等。因而也就难以运用法律手段有效引导企业的跨国经营活动。从广东省和珠江三角洲来看,受国家缺乏宏观战略规划的影响,也未能根据本地区的实际情况,制定本地区企业跨国经营的战略,明确现阶段本地区企业跨国经营的指导思想,这是目前珠三角企业跨国经营显得比较“乱”重要原因之一。
其次,管理机构不统一,管理制度不健全。从全国来讲,名义上由对外经济贸易主管部门即对外贸易经济合作部审批和归口管理境外企业,实际上插手境外企业管理工作的部门很多。有些部门是法规依据的,多数没有法律或法规依据。这种名义上统一、归口管理,实际上多头、分散管理的情况,不仅增添了审批层次,增加了手续,往往致使贻误商场战机,而且不利于对境外企业的批后跟踪管理,批与管税节。从广东省的情况看,采取了不同于其他省市的做法:名义上是外经委归口管理,但审批权实际上在省政府办公厅。省政府办公厅是省人民政府的中枢机构,并非专门职能部门,更非专门的对外经贸管理机关。由其行使对境外企业的审批权问题较多,
最突出的问题就是审批与管理脱节,有些项目外经委还不知晓,省政府办公厅就批准了。外经委则因不知情而无法管理;有些项目虽经外经委审核再转报省政府办公厅批准,但由于外经委自身没有批准权,没有相应的权威,对批准后的跟踪管理也无能为力。笔者认为,这是造成目前珠三角企业跨国经营宏观调控不力的又一个重要原因。
再次,从实施管理的依据来看,缺乏较为完善的法规和制度。目前我国对跨国经营或境外投资实施宏观管理的主要依据有:
外经贸部1985 年发布的《在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》(试行) 、1988
年发布的《在国外设立贸易机构的审批管理办法》和国家外汇管理局1989
年发布的《境外投资外汇管理办法》。由于这些规定深深地打着计划经济的烙印,已落后于形势的发展。再从广东省情况来看,除了1988
年制定的《关于广东省境外开办企业审批程序和管理办法》[7]外,再无其它较为系统、完善的规定,各部门的一些规定,各自为政,各行其责,缺乏协调,甚至相互矛盾,这必然会影响到对跨国经营实施有效的宏观调控。
三、解决珠江三角洲企业跨国经营存在问题的对策及措施
为适应我国社会主义市场经济的发展和珠三角企业向外投资和跨国经营的需求,我们认为解决上述问题的关键是完善立法、健全制度、加强管理。
(一)
完善立法
从目前我国跨国经营包括境外投资的规模和实际情况看,笔者认为,由全国人大或其常务委员会制定一部统一的境外投资法典的条件尚不完全具备。从国外立法实践看,还没有境外投资的统一专门法典。因此,我们不赞同那种尽早制订一部统一的境外投资法典的设想。笔者曾提出“个别法典化”的建议[8],在具体实施中可采取先制定行政法规后再上升为人大立法的分步走的办法,以图切实可行。因此,我们建议在现有几个管理办法的基础上,由国务院尽快制定一部统一的关于境外投资的行政法规,
以“条例”形式发布,再由财政、金融、外汇等部门制定相应的配套法规,经过一定时间的实践后再由全国人大制订统一调整境外投资关系或跨国经营关系的《对外直接投资法》,并建立完善的跨国经营及对外投资法体系。
在国务院尚未制定出新的境外投资行政法规之前,广东可否先制定一个地方性规定,对此有不同看法:有些人认为,国家还没有搞,地方先搞出来,不符合中央的精神怎么办?
将来与国务院的行政法规冲突怎么办?
所以先不搞为妙。而笔者认为,可以制定也应该制定,正因为国家还没有完善的规定,地方若先制定,就是一种有益的探索,可以为国家积累经验,更重要的是广东省尤其珠三角企业跨国经营、境外投资的实践迫切需求予以规范和依法管理。担心制定出来不符合中央的精神是没必要的,这完全可以通过在起草过程中和颁布之前征求国务院有关部门的意见予以解决。至于制定出来后与国务院将来制定的行政法规有冲突,按国务院的规定修订即可。
(二)
健全制度
首先,急需建立统一的企业跨国经营管理机构,
以增强宏观管理的力度。如前文所述,无论是从全国还是从广东省来看,跨国经营都是多头管理,该管理的机构无权管或不能管,无力管或管不好的机构却不放权。这种多头管理体制的模式必须尽快改革。这不仅是我国企业跨国经营的客观要求,也是国家机关转变职能的迫切需要。从全国来讲,应将现在分散于各个部门的境外投资、跨国经营的管理机构的各种权利集中起来,由外经贸部代表国务院统一行使。从广东省来讲,应由外经委代表省政府统一管理本辖区的境外投资和跨国经营。
其次,应建立鼓励和限制境外投资、跨国经营的制度。从鼓励角度讲,包括税收优惠制度、资金援助制度、情报与咨询服务制度等等;从限制角度讲,包括对资金流出的控制、对技术流出的监督和管制以及特定情况下取消优惠措施的制度等等,使跨国经营、境外投资的积极作用得以充分发挥。
再次,尽早建立境外投资保证制度,有效保护境外投资者的利益。跨国经营的重要方式就是境外投资,我国企业境外投资逐年增加,而这些企业绝大多数都是国有企业,这是我国企业跨国经营、境外投资的突出特点。因此,保护境外投资者的利益就是保护国家利益、全民利益。健全境外投资的法律制度还应包括尽速建立境外投资保证制度。这一制度发达国家已有较成功的经验,可以借鉴:建立统一的、专门的担保机构。
(三)
加强管理
有些同志认为:按照国际法上属地管辖原则,境外企业从设立到经营都要接受东道国法律和政府的管辖,这是国际惯例,因此,投资者母国不可能以法律形式对其境外企业进行约束和管理,所以作为投资者母国制定有关境外投资或跨国经营的法律也就没有意义。我们认为这种看法是片面的,毋庸置疑,
境外投资或境外投资企业必须接受东道国法律的管辖,但这并不是说投资者母国对其境外投资或跨国经营就不管不问,就西方各大资本输出国来看,其对境外投资的管理(包括鼓励、限制、保护等等)
集中在“两头”,即投资前的限制、鼓励和投资后的“保证”保护。投资前的鼓励限制,是资本输出国以法律或法定形式对其本国的境外投资予以鼓励或因某项境外投资可能危及本国国家利益而予以禁止或限制,西方某些国家对技术资本输出的限制就是如此;投资后的“保证”,是通过保险或保证制度对海外企业所遇政治风险,包括被东道国征用、国有化等予以担保,使其投资者的利益免受或少受损失。可见,不是不能管,而关键是怎样管。从我国的情况看,境外投资的主体目前仍是以国有企业或国有资本控股的公司(企业)
为主,国家对其财产享有所有权,属于全民的财产,这在客观上就要求必须进行管理。若不管,
就是放任国有资产流失;若要管,当然就要采取适合社会主义市场经济发展要求,符合国际惯例的方法来管。
首先,应加强宏观管理,包括审批管理、外汇管理、人事管理等等。未经批准,任何企业、公司或其他经济组织不得擅自在境外设立贸易性或非贸易经营机构或企业。海关应把好关,没有批准文件的以境外办企业的名义出口设备、技术一律不放行;
其次,国内母公司应采用国际通行的跨国公司对其子公司、分公司的管理模式加强对境外企业的管理;对于子公司主要通过控股加强管理,对分公司则要强化统一指挥、统一行动;最后,境外企业应按国际通行的运作方法加强自身的经营管理,建立健全内部各项规章制度。
此文曾发表于1997年5月《现代法学》
[1]陈文椿、韦华腾:《境外投资企业的法律与实践》,广东人民出版社1994 年版,第4 页。 [2]见《羊城晚报》1996 年10 月6 日
[3]我省第一家境外企业是1980 年批准的澳大利亚新威尔士亚太贸易有限公司。 [4]陈文椿、韦华腾:《境外投资企业的法律与实践》,广东人民出版社1994
年版,第7 页。 [5]据经贸部公布的数字:截止今年6 月,我国境外投资企业中55 %盈利,28 %持平,17 %亏损。见《国际贸易问题》1996 年第11
期,第10 页。 [6]见慕亚平、赵康:《应尽速建立健全我国境外投资立法和制度》, 《中山大学学报》(社会科学版) 1995 年增刊。
[7]陈文椿、韦华腾:《境外投资企业的法律与实践》,广东人民出版社1994 年,第87 页。 [8]见慕亚平、赵康:《应尽速建立健全我国境外投资立法和制度》,
《中山大学学报》(社会科学版) 1995 年增刊。 |
