| 国际投资协定中的母国措施及其对 FDI 流动的影响 |
| [ 作者:李宏 孙同宇 来源: 点击次数:3375 发布时间:2007-07-19 10:18:17 ] |
外国直接投资的流动一般涉及到资本的投入方、资本输入的东道国和资本输出的母国。有关国际投资的讨论大多集中在跨国公司和东道国层面，尤其是跨国公司为什么投资？在东道国的行为方式如何？以及吸引 FDI 的东道国因素和东道国如何对待外国投资者等方面，这些问题已成为当今国际投资问题讨论的重点。但是，与 FDI 有关的母国法律、法规和政策在当今国际问题的讨论中却很少涉及。
在国际投资措施中，母国措施 HCMs，是指影响FDI输出的国家法律、法规和政策。过去对这一措施关注有限，因为母国措施属于发达国家政府的单边权利，其主要作用就是促进母国跨国公司的利益。然而，这些限制、许可和促进FDI的单边措施影响了流向发展中国家 FDI 的质量和数量，这种影响可能是有形的，也可能是无形的。多数发达国家赞同促进FDI向发展中国家流动，但在行动落实上往往与公开的陈述不符。虽然绝大多数母国措施都是单边行动，但是国际社会也正在积极倡导基于双边、区域和多边协定的母国措施。为了消除母国措施中不利于 FDI 流动的障碍，扩大在发展中国家实施的开发援助规模，发展中国家和发达国家需要进行合作。
根据母国措施的内涵，可分为三种类型：政策型母国措施、激励型母国措施和规则型母国措施。
一、政策型母国措施与 FDI 流动
（一）、鼓励 FDI 流动的政策主张
尽管潜在的FDI接受国可以针对相关的母国政策提出政策性建议，但是母国掌控着政策的制定权和执行权，所有的计划目标通常也都由母国制定。因此母国制定FDI政策的动机往往偏重于其跨国公司，更准确地说，是为了实现出口增长和增加母国国内的就业。例如，英国的促进母国措施——联邦发展公司(CDC)规定：在发展中国家的投资项目必须以“最大限度的开拓有发展前景的业务并保持其长期持续增长”为目标。当国际投资协定(ⅡAs)缺少具体的发展援助承诺时，对FDI的促进也仅限于政策性的倡议。例如，在“国际投资太平洋宪章”中，“建议政府应当刺激和鼓励私人对外投资，尤其是那些拥有良好外汇头寸的经济体”。亚太经济合作组织(APEC)——非约束性投资原则-倡导无投资限制的母国措施，而不是在具体行动上促进FDI。例如，在其协定中要求：“逐步消除资本输出壁垒”、“成员经济体赞成最大限度地消除向外投资的制度性和规则性障碍”。同样的政策主张也体现在双边投资协定中。例如，在1980年比利时－卢森堡经济同盟与喀麦隆缔结的双边投资协定中，第二条三款中陈述：“在促进其政策的协调方面，应认识到投资发展的重要性，比利时－卢森堡经济同盟将努力采取措施，促进其与喀麦隆的商业合作，并优先参与喀麦隆的经济发展”。对于FDI的母国来说，鼓励FDI向发展中国家流动的政策主张是口头上积极，而在具体承诺上却非常模糊。多数母国措施面对的是竞争性的政策目标，例如，对母国跨国公司的支持可能与国内劳工的利益产生冲突，而有关FDI流动的官方中立性主张又与声明支持增加FDM向发展中国家相矛盾。这些竞争性的或者是冲突性的利益关系导致母国倾向于笼统的陈述其目标，从而保持措施执行的最大灵活性。
因此，为了摆脱在促进FDI流动措施方面发展中国家的不利地位，发展中国家应当积极参与区域或者国际组织的合作论坛，提高发展中国家根据母国措施获得承诺的能力。
（二）、信息提供和技术援助
由于投资状况信息是FDI决策过程中首先考虑的因素，因此母国政府和相关国际机构应当帮助发展中国家政府收集和整理必要的相关信息资料，并及时向母国发布这些相关信息，所以东道国政府应加强与母国和相关国际机构的合作，共同促进FDI流向发展中国家。例如，欧盟的亚洲投资计划中的“亚洲投资便利化措施”——“专责国家政府部门和行业部门研究欧盟公司在亚洲的投资机会，特别是在亚洲欠发达国家的投资机会，并及时发布相关信息。尤其是针对个别目标亚洲国家，要针对特定产业、立法架构、融资机会和具体的大项目进行重点评估，寻求欧盟公司的投资机会”。为了促进投资制度的透明化，2001年欧亚会议(ASEM)倡议建立“实质信息交流”网站，该网站包含东盟成员国的管理和投资促进信息，实现了东盟成员国间有关投资信息的共享。
促进 FDI 的技术援助措施涉及的领域比较广泛主要是资助东道国政府改进管理制度，增强其吸引、接受和利用 FDI 的整体能力。对具体的投资企业也可提供技术援助，尤其是对中小型企业，以及对当地合作伙伴企业提供技术援助。例如，欧盟与拉脱维亚签订的“雇主协会协定”中的七十五条第二、三款就涉及欧盟对拉脱维亚提供技术援助的内容，欧盟通过欧洲业务合作网络强化与拉脱维亚的商业关系，并承诺在金融、培训、咨询、技术和营销服务方面，对拉脱维亚的企业特别是其中小型企业提供技术援助。
有计划地收集和发布在发展中国家的投资机会信息，以及有计划地向发展中国家提供技术援助，都将有助于投资的便利化，促进 FDI 的流动。这类母国措施的实施将有助于克服发展中国家的市场不完全，尤其是那些规模相对较小的经济体。在这方面发达国家能够帮助发展中国家收集和发布相关投资信息和潜在投资机会的信息，从而促进FDI在发展中国家投资的便利化，同时也促进了发展中国家法律、法规的完善。
（三）、技术转移
制定技术转移措施的初始目的是为了开发和增强东道国吸收和应用新的商业技术的接受能力，包括通过管理创新建立私有技术的竞争性转移框架。通过技术援助也能够促进技术转移，技术援助增强了发展中国家吸收FDI的接受能力，尤其是对于那些技术密集型部门。鼓励特定类型的FDI流出的母国措施往往使技术转移变得容易，某些FDI投资项目适合于鼓励增加技术转移，例如与环境保护目标有关的项目。
母国措施对技术转移的影响可概括为从禁止、限制到促进。考虑到国家安全或者经济竞争力，有些母国措施常常限制技术转移。另一方面，为了推进发展目标的实现，母国措施也积极促进向发展中国家进行技术转移。例如，在起草的“技术转移国际行为准则”中，有如下声明：“为了促进全球经济增长，尤其是促进发展中国家的经济增长，各国应当加强在国际技术转移领域的合作，并给予发展中国家技术转移的特殊待遇。”在“技术转移国际行为准则”草案的第六章——“发展中国家的特殊待遇”，特别阐述了发达国家政府应当采取行动的三个领域。“(1)促进便利化鼓励创新和增强发展中国家的科学技术能力；(2)协助并促进技术向发展中国家转移，尤其是向欠发达国家转移；(3)依照国家政策、法律和法规，制定激励措施，鼓励企业和机构到发展中国家投资。”与贸易有关的知识产权协定(RES)第六十六条第一款：“欠发达成员国的具体需要和要求”；第二款：“为了使欠发达国家建立坚实和可靠的技术基础发达成员国应当促进和鼓励其技术向欠发达成员国转移，并对进行技术转移的本国企业和机构给予激励”。协定第六十七条：“为了促进该协定的执行，按照协商一致的原则发达成员国应当提供有利于发展中国家和欠发达成员国的技术和金融合作”。再例如，欧盟向中国和东盟地区提供技术支持，大大改善了本地区的知识产权保护。这种技术支持不仅提升了其投资公司的利益也促进了技术向发展中国家转移。
二、激励型母国措施与 FDI 流动
（一）、金融激励
金融和财政激励包含一系列促进 FDI 流向发展中国家的母国措施。一些国家的开发援助协会通常向本国的公司提供直接的金融支持，在金融支持的形式上主要包括赠款、贷款，或者股权参与投资项目。对FDI在指定行业的投资提供特别的支持(例如基础设施项目)，或者对中小企业承担的风险提供特别的支持。
各种各样的国家计划都含有促进向外投资的金融激励措施，这些激励措施的制定和执行都体现在支持到发展中国家进行投资的国际投资协定中。例如德国的赞助计划——通过德国金融公司向发展中国家投资，对德国在发展中国家的 FDI 提供金融支持。支持的方式有两种：以股权资本形式参与FDI项目和向德国的投资者提供信贷。欧共体投资伙伴计划——通过“欧洲中小企业协会”，鼓励其会员公司向亚洲、拉丁美洲、中美洲和南非投资。如果协会会员公司的项目非常有利于东道国经济发展，那么该项目将得到金融机构和投资促进实体的支持。再例如，日本的进出口银行就采取了一系列的金融激励措施，除了向日本公司的 FDI 或者海外项目提供直接贷款外，还向外国政府提供信贷，还直接进行股权投资和向日资参股的合作企业提供贷款。
（二）、投资保险激励
多数国家、区域或者多边援助计划都针对政治风险和其他非商业风险提供担保。由于所担保的风险在发展中国家发生几率较高，所以金融担保计划对推动 FDI 流向发展中国家起到了促进作用。尽管这种母国措施的主要目的是为了保护它本国的投资者，但是该措施也规避了部分风险，有助于鼓励 FDI 的流动。另外，一些投资保险机构还鼓励投资“发展导向型”项目，并提供相应的投资保险支持。例如，美国海外私人投资公司(OHC)与发展中国家签订投资激励协定建立OPIC的行动框架，扩大对在发展中国家的美国 FDI 的担保额，该协定保证以“通过投资支持(投资保险和再保险)促进发展中国家经济资源开发和生产能力的提升”为其目标。亚非法律咨询委员会(AALCC)修改了“促进和保护投资标准协定”的第二条款——引入了投资担保作为 FDI 激励的措施。同样地通过区域组织也可提供同样类型的投资保险。科托努协定(Cotonou Agreement)重申了投资保护的重要性，并把投资担保看作是“发展金融的重要工具”，该协定强调“为了增强在 ACP 国家(指非洲、加勒比和太平洋国家)的投资者信心，开展金融合作将有助于强化风险保险”。科托努协定也包含再保险计划——国家和区域担保基金可对债务周转信贷(debit financing)提供部分担保。 在担保领域最为重要的文件是签署并实施多边投资担保代理(MI-GA)公约。多边投资担保代理公约的宗旨(第二条款)是“促进生产性投资在成员国间流动，尤其是向发展中成员国流动”。在其前言里有如下陈述：该公约的实施前提是“通过激励，降低有关非商业性风险，并进一步促进外国投资流向发展中国家”。因此，多边投资担保代理对国家和区域 FDI 担保计划起到了补充作用，并且也给予私人保险公司的担保提供再保险，从而规避了私人保险公司担保的非商业风险。
（三）、财政激励
财政激励主要涉及税收母国措施和价格转移政策，特别是税收例外和延期赋税认可等。发展中国家间缔结的区域投资协定通常都包含有关税收激励的条款，该条款含有保证免税资产转移或者对认定的投资者提供减税的内容。亚非法律咨询委员会在起草的“投资促进和激励”条款中，建议“尽可能采用适当的激励措施，如税收优惠和投资担保等”。母国的税收条款也可能阻碍 FDI 流向发展中国家，因为母国对来自于境外的来源地收入采用居住地原则对申报的应税收入纳税，这样就有可能导致双重征税。尽管相关母国措施可能认可国外赋税信用，以避免双重征税的负担，但是这种信用制度实际上抵消了发展中国家以提供较低税率作为 FDI 激励措施的效果，对投资者来说，发展中国家低税率的确降低了信用税负担。但是，从本质上看，母国税收当局侵吞了低税率东道国认可的投资者税收抵免(tax-benefit)，从而导致发展中国家 FDI 激励措施失效。如果母国采用税收抵扣(tax-sparing)政策承认投资者在东道国的纳税额，那么就可避免双重征税问题。1972年国际商会(ICC)在“国际投资指南”中认可了税收抵扣(tax-sparing)条款——母国政府“应当通过提供对应的税收减免停止对由东道国认可的新投资税收减免措施所引致的发展效应施加不利影响”。
三、规则型母国措施与 FDI 流动
产品证明书、原产地规则和优惠进口政策等与贸易相关的投资措施都属于市场准入规则的行列。这些规则对在各发展中国家的 FDI 的相对收益率产生影响，从而影响 FDI 的未来投资决策。有的母国措施限制国外分支机构的出口商品进入母国市场，或相反地对来自特定国家的进口品给予贸易优惠，这些措施最终均会影响全球 FDI 的分布。例如，美国的普惠制计划(Generalized System of Preferences Programme)，该计划对来自于其偏好国家的出口给予低关税或者免关税待遇，以提高偏好国家的投资吸引力。这种母国措施使 FDI 区位决策模式化，并由此改变相关的贸易流。当发生跨国设立的工厂生产的货品(利用来自于美国的出口品生产的最终产品和设备)再输入美国市场时，美国关税细则806/7部分规定，仅对其新增的附加值部分征收关税。跨国公司就是利用这样的贸易特惠安排(trade preferential agrements)开发出了多种多样的海外生产分享经营(Foreign production-sharing Operations)模式。例如，通过在低工资发展中国家进行投资，并且利用来自美国的出口品生产产品，然后再出口到美国市场，根据美国关税细则这种操作将获得关税减免的好处，从而降低了生产成本。
原产地要求常与发展中国家享受的贸易特惠安排挂钩。在促进受益的 FDI 流动方面原产地要求可能起到积极作用，也可能起到消极作用。当产生积极作用时原产地要求能够促进高质量 FDI 流向享受贸易特惠的发展中国家(通过限制在非协定成员国生产的产品享受贸易特惠)。由于区域内生产者享受贸易特惠待遇，按照区域贸易协定中的定义，原产地规则的确能够影响 FDI 的区位选择。例如，北美自由贸易协定(NETA)原产地规则就影响了美国跨国公司 在其本国市场的投资，使美国跨国公司的投资转向墨西哥，而不是投向成本较低的亚洲市场。
另外，反倾销规则构成了另类影响 FDI 的母国措施，因为它抑制了竞争性的母国市场准入，即抑制了来自于海外子公司出口。在过去的二十年，越来越多的反倾销调查和起诉已经严重冲击了商业企业的利益，尤其是对发展中国家的未来 FDI 项目产生深刻影响，因为这些未来 FDI 项目可能与反倾销规则产生冲突。例如， FDI 项目生产的产品返销到母国市场可能面临母国进口处罚的威胁。
多数有关 FDI 的国际谈判都涉及到跨国公司和东道国的双边关系问题。跨国公司渴望进入外国市场促进其战略性的全球业务目标的实现，而东道国的目标是渴望 FDI 能够促进国家经济和社会发展。绝大多数东道国都是采取积极措施吸引 FDI ，例如：东道国为了吸引 FDI ，改进其规章制度、提高教育水平、以及提供激励措施等。跨国公司和东道国的这种双边关系实际上体现的是三角关系，因为母国政府行为也会影响 FDI 的流动，所以在国际协定中的母国措施必定对 FDI 的流动产生深刻影响。
通过以上分析可以看出国际投资协定中的母国措施表明发达国家已经逐步消除了对 FDI 流出的限制，并且在政府间签署的协定中同意促进 FDI 流动尤其是促进 FDI 流向发展中国家。但是，这些政策宣示又通常不与具体义务挂钩，多数 FDI 促进宣示往往仅停留在口头上，无论是在双边协定还是在区域协定都存在类似情况这类母国措施多为政策型的母国措施。与政策型母国措施相比，激励型母国措施对促进 FDI 的流动产生了积极促进作用，某些国家和区域的投资发展计划向 FDI 提供金融、保险和财政激励，这将大大降低 FDI 的相关风险尤其是在发展中国家面临的风险。这些激励措施将极大地促进 FDI 的流动和促进 FDI 的技术转移，尤其是促进了 FDI 技术向发展中国家的转移。规则型母国措施对 FDI 流动产生的影响不确定，有时对 FDI 的促进起到积极作用，有时对 FDI 促进起到抑制作用。 |
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