内容摘要：随着经济的发展，竞争的加剧，许多深层次社会问题逐步显露出来。目前，我国解决慈善救助问题的形式已由政府开始向法律、经济、社会的多方面转变，尤其是在社会保障方面，救灾赈灾、扶贫济困、安老助孤、社会福利等工作，慈善组织会更多地发挥作用。

　　关键词：慈善组织 慈善救助 社会救助

　　我国已经进入了全面建设和谐社会，打造和谐公正社会的新阶段，在这样的大背景下做好对弱势群体的社会救助，对全面建设小康社会实现现代化具有划时代性的意义。在社会救助领域中，社会互助不仅有其存在的客观必然性，而且在我国社会保障制度的建设和完善中发挥着越来越重要的作用。

　　我国慈善救助的现状

　　在各级政府的支持、慈善组织的完善和媒体的正面宣传及公众的积极参与下，我国慈善救助取得了一定成绩，产生了较好的社会效应。政府政策法律支持慈善事业发展来看，近几年支持力度越来越大。2003年9月22日，国家财政部、国家税务总局联合下发了财税[2003]204号文件，对纳税人向中华慈善总会等五家单位的捐赠所得税税前扣除问题做出了明确规定，规定准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。该文件进一步从法律上规范了捐赠抵所得税的优惠政策，对慈善事业的发展起到了良好的推动作用。

　　近年来，我国已颁布实施了一些与慈善事业相关的法律和政策，包括宪法、民法、刑法、合同法、老年、妇女、未成年人、残疾人的权益保护法、劳动法、社会保险、救济、优抚福利、财政、税收、海关等法律法规。更有一大批法律、法规和政策直接为慈善事业的发展提供了保障和支持，如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》、《残疾人专用品免征进口税收暂行规定》及《实施办法》、《国务院关于加强对华侨、港澳台同胞捐赠物资监管办法》等。特别是在1999年颁布实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，2001年财政部、国家税务总局和海关总署发布了关于《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》的通知，财政部、国家税务总局关于《完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》等，都直接从法律上对发展慈善事业给予了支持和保护，规范、促进了慈善事业的良性发展。

　　就慈善机构本身组织的活动形式和内容而言，可谓形式多样内容丰富。例如，中华慈善总会在各地逐步推出“一日捐”、“百万行”和“慈善一元捐”活动。“慈善一元捐”是中华慈善总会面向全社会开展的大规模长期性小额慈善募捐行动，旨在弘扬“勿以善小而不为”的理念，大力呼吁全社会每一个人在不影响捐赠人生活水准的前提下，“自愿捐献，多捐不限”，将每一个人的爱心以小额捐献为载体，在全社会形成一种互助互爱的慈善潮和群起扶助弱势群体的良好社会氛围。“慈善一元捐”所募资金的用途主要是助医、助学、助贫困、助弱势群体等。同时，中华慈善总会与中国扶贫基金会等10家组织，于2002年10月30日共同倡导“中国非政府组织反贫困宣言”，这是国内民间扶贫组织发表的第一个宣言。宣言指出，作为一种不同于市场和政府的第三种力量，民间组织在反贫困斗争中起着不可替代的作用，因此国内外各组织应该联合起来加强合作，组建反贫困的国际同盟。

　　在缺乏外部有效监督的情况下，民间扶贫组织应逐步完善法权治理结构，而政府则应该制定具体的扶贫项目招标、竞标制度，使民间组织能公平参加竞争，并逐步赋予民间组织在法制范围内的独立性和自治性。2004年11月15日至19日，中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国国际民间组织合作促进会等15家公益性机构及国际联合劝募协会等共同发起在北京举行跨国公司与公益事业高级论坛暨公益项目展示会，寻求国际合作达到使中国慈善行为最大化的目的。中华慈善总会先后启动了多项慈善项目，如98抗洪紧急求援行动募捐、烛光工程、微笑列车、雨水积蓄工程、慈爱孤儿工程等，中华慈善总会已经从单纯的资助困难个人和群体，转换为提升素质的方式。

　　我国慈善救助存在的问题

　　目前，我国的百万富翁已经超过300万人，全国城乡居民储蓄余额已经近11万亿元人民币，而按全市总人口计，一些城市慈善协会募集的善款总额，却人均不足1元钱。多年来，中华慈善总会总共只得到近100亿的捐赠，这个数字只相当于美国戴尔电脑创始人迈克尔•戴尔一个人捐赠的数目。

　　据统计，美国公民的捐助额每人每年为人均522美元，基本每年美国都有70%的家庭做了捐赠，56%的18周岁以上的美国人参加了志愿者工作，共从事199亿小时工作，他们的贡献相当于900万名全职雇员。法国有2000万人做经常性捐助，瑞士则有一半人口常年认捐，而我国2000年的人均慈善捐助不足1元。美国人愿意捐赠的一个重要原因就是，他们相信接受捐款的慈善机构会把他们的钱真正用于他们所关注的事业上。在美国，慈善组织的管理制度虽然受政府部门和非政府组织的保护，但政府的监督却不得干扰这些组织的管理方式、人员编制和财务运作。在我国，捐款的使用透明度低和政府在慈善事业上的大包大揽都是不争的事实，我国慈善组织存在的问题已经日渐凸显。

　　首先，慈善机构数量少。我国的慈善公益组织大约100个，而美国1998年豁免税收减免的慈善公益机构有120万个。其次，我国慈善机构动员慈善资源的能力弱。美国1998年豁免税收减免的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元，相当于美国国民生产总值的9%，而我国的同一指标不到0.1%。再次，人们观念落后，慈善活动的国际化程度不高均阻碍了我国慈善公益事业的顺利发展。最后，法律法规的不完善导致慈善公益组织制度、财务制度以及机构的活动领域，如募捐善款、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。

　　最早对慈善事业立法的国家是英国。1601年，英国颁布了《济贫法》和《慈善事业法》，其立法目的是强制有钱人出钱帮助穷人。美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境，政府实行减免税收政策，鼓励社会办慈善，鼓励个人、企业和各种机构向慈善组织捐款。政府颁布实施了《美国慈善法指南》等法律法规。同时，慈善不仅仅是富豪的事，民众更是慈善活动的主体和基础力量。慈善已经成为美国一种日常生活和民间传统，一种高度普及的大众文化。

　　我国于1999年颁布了《公益事业捐赠法》，但这部法律仅是规范接受捐赠行为的法律，其中的规定并不具体。本文认为，当前亟待出台《募捐法》以规范募捐行为。

　　除此之外，我国慈善机构多为“官办”，绝大部分慈善组织与民政部门还是“一个部门、两块牌子”。慈善组织的负责人和工作人员直接来自于政府部门，它们以一种与政府相类似的逻辑在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。这与通常所理解的慈善组织的民间特性是不一样的，与国际上通行的非营利组织应从组织结构上分离于政府、具有自我控制性的特征也存在较大差异。由于慈善组织不健全，工作滞后，导致我国的募捐工作农村滞后于城市、个人滞后于单位、日常滞后于危机时期。募捐量少，各自为战和管理混乱，难以动员起大多数民众散财行善，遇到突发灾害性事件只得通过发文件或在媒体上发倡议，自动募捐。还有一些部门虽然可以接受捐赠，但往往不具备储存、管理、运输、分配体系，没有承担捐赠任务需要的专业人员。募捐和捐赠处于无序状态。

　　我国慈善救助应采取的对策

　　加入WTO后，我国的经济社会发展发生了深刻的变化。这些变化的后果之一是出现一些新的社会问题和困难群体。因此，中华慈善总会面对不断变化的形势和困难群体的需求，需要不断开拓新的工作领域。慈善事业不是个人对个人的行善，而是社会化、组织化的行为；也不是少数富有者对尚处于贫困状态人的施舍，而是动员社会力量帮助政府解决社会问题的一个很好形式，是让社会各界携起手来，增强城市凝集力的有效手段。其目的是通过帮助社会上最困难的人，从而促进社会公平、正义和进步。因此，现阶段应该加强如下方面的工作。

　　建立经常性的捐赠网络和专职人员，积极主动与捐赠人联系，方便捐赠和求助。可采取上门收赠的方式，捐助站要遍布街道和社区，开通捐赠或求助电话等。同时，捐赠物资就地消化，减少成本。如开设“慈善超市”、“爱心超市”，使捐赠物资首先满足本地的贫困家庭需要，以减少成本。

　　完善社会捐赠优惠政策，扩大社会捐助面。严格执行“企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可全额在税前扣除”的社会捐赠政策，充分调动个人、企事业单位、机关、社会团体、华人华侨和国外慈善组织的积极性，做好社会捐赠工作，扩大对弱势群体救助的资金来源，并使之经常化、制度化，为实施社会救助提供必要的款物补充。

　　发挥民间慈善组织的作用。政府部门可以每年召开一次或多次慈善组织联席会，根据需要讨论并制定慈善方面的联合行动计划，比如开展募捐活动以及怎样帮助贫困人群等。建立政府部门和慈善组织对求助对象的转介通道。

　　高度重视慈善工作队伍建设，慈善事业应该由富有爱心的社会精英来做，提升慈善组织的公信度。不断培训和吸引、保留并发挥专业人才从事慈善工作，加强慈善工作人员的道德修养和专业技能，逐步形成具有专业知识的专职人员与志愿者相结合的慈善工作者队伍。同时加强志愿者队伍的规范管理，建立吸引志愿者参与慈善事业的管理机制。

　　重视对宣传工作的培育和投入。应该充分发挥现代媒体在传播信息、动员社会方面的功能，与媒体共同找准宣传报道的结合点，使公众真正了解有关政策，从而有效地激发各方力量参与慈善事业，形成浓厚的氛围。

　　努力推动慈善法规政策的完善。制定慈善事业或慈善团体组织法规，用以规范和约束慈善组织行为，使慈善机构在运行中有法可依。劝募工作、项目建设、资产管理是慈善工作的重要方面，这三项工作在运作上都必须不断完善。慈善事业具有广泛的社会性，在开拓、发展慈善事业的过程中，必然要同国内、国际上的机构、组织和个人进行联系，通过交往、谈判等形式达成捐赠或合作进行慈善项目等共识。但最终都将涉及各方当事人的权力和义务。要运用合同来规范。

　　我国慈善事业在与国际慈善理念接轨、向高层次的社会化阶段发展的过程中，应立足社区，大力发育发展社区慈善组织，实施社区慈善项目，实行慈善事业社区化。在这一过程中，社区慈善事业必须取得政府的支持与理解，社区慈善组织必须严格按照非营利组织的理念和规则进行运营，慈善资金的管理应公开、透明，使用须公正、公平。同时加强项目管理，树立品牌项目，吸引社会慈善资源。在选择项目、确定善款用途上一定要优先选择那些对维护社会安定大局有影响、与社会弱势群体需求有直接关系，并可持续发展的项目，将创立名牌项目作为自己追求的目标。

　　慈善事业已经成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的不可缺少的重要力量，对全面建设和谐社会、推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展产生了积极的作用和深远的影响。

此文曾发表于《商业时代》杂志网络版2006年第19期