中华人民共和国企业破产法及其对商业银行的重大影响
一、前言
2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议并表决通过了我国市场经济体制改革进程中一部具有标志性的法律——《中华人民共和国企业破产法》，这部法律将于2007年6月1日正式施行。从1994年起草到正式公布，新的企业破产法在经过12年的博弈之后终于面世了。新破产法的诞生具有历史价值：它是中国第一部市场经济的破产法，一部现代意义的破产法。新破产法对于我国建立法治的市场经济具有支撑性的作用。
市场经济是一种信用经济，诚信是市场经济的灵魂。严格的市场准入与退出制度，是市场经济信用体系的基石，也是诚信法制建设的重要内容。
2004年7月报纸报道，欧盟根据对中国市场经济地位问题的最初评估报告，不承认中国的完全市场经济地位，其理由之一就是中国的破产法等市场经济法律体制不够健全。
1986年颁布的《企业破产法（试行）》是在我国改革转轨初期问世的，该法在诸多方面已经不能适应市场经济的要求。从1994年3月开始，根据八届人大常委会的立法计划，全国人大财经委员会便着手组织进行新破产法的起草工作。该法草案经历十年的充分酝酿，直到2004年6月才第一次进入审议程序（“一读”），2004年10月进行了二次审议（“二读”），2006年8月27日（“三读”）备受市场期待的我国新破产法已经出台。
一般而言，与市场经济运行相关的法律，大致有以下三方面法律：一是市场进入法，像公司法、商业银行法、合伙企业法就属此类；一是市场交易法，诸如合同法、票据法、证券法即属此类；再就是市场退出法。相对而言，前两块的法律内容已经比较完善，各种制度框架也已经初具规模，只有在以破产法为代表的市场退出法这一块中国还一直是立法空白。从这个意义上来讲，新的企业破产法是中国市场经济标志性的一部法律，它表明中国市场经济已经进入了一个新的阶段，上了一个的新台阶：
首先，它的出台填补了市场经济缺乏基本法的空白；其二，破产法本质上就是一部规制信用经济的法，是规范商业信用的基础性法律。可以说，没有破产法的市场经济是不存在的，也是不成立的；其三，对于整个市场交易而言，破产法为众多的市场参与者提供了稳定的预期，不管是债权人、债务人、消费者、投资 者、股东，还是雇员、政府、供货商，有了破产法就有了有预期的游戏规则，在市场交易中就有了充分的保障和救济手段。
新破产法的标志性意义还表现在它不仅仅是一部市场退出法、清算法、死亡法、淘汰法，其所包含的重整、和解等程序设计使得这一部法律还是一部企业更生法、恢复生机法、拯救法、一个“重新开始”法，一个债务人新生法。
由此，我们也可以看出破产法对市场经济是“当事人意思自治的经济”这一精神的尊重。事实上，只有主体与主体间互相尊重、公平竞争的市场经济才是运转顺畅的市场经济。从这种意义上讲，破产法同时也是一部尊重市场主体自由选择，提供令主体各负其责机制的法。在市场经济的条件下，破产法不仅仅是一个 压力机制，“劣汰”机制，对那些诚实的和已经尽责的市场主体应给予机会，而对欺诈者或不尽责者则不留退路。要给市场各参与主体自主选择的机会，同时也让他们对市场竞争中的商事与经营活动承担起责任。这就是市场经济的价值理念与追求。

二、中国破产法律制度的基本现状及新破产法出台的背景
（一）中国破产法律制度的基本情况
我国自古以来就没有破产立法的传统。在清末以前，我国一直奉行的是“父债子偿”的传统法律和伦理观念。在法律上实行“以刑代偿”或债务奴役。据考证，1906年清末《破产律》是中国历史上第一部破产法。
我国现行破产法律制度是在计划经济体制向市场经济体制的过渡中，随着企业法人制度的逐步确立和完善而建立起来的。整体来看，我国现行破产法律制度是由地方性行政规章、统一的破产立法、《民事诉讼法》的企业法人破产还债程序及最高人民法院相关司法解释所组成的。
1、地方性行政规章
地方性的行政规章是我国最早产生的破产立法。1985年2月9日，沈阳市人民政府颁布施行《关于城市集体所有制工业企业破产倒闭处理试行规定》。该规定要求，负债超过资产或者亏损额达到固定资产总额的80%的企业，应当宣告破产。广东省六届人大常委会于1986年11月曾通过《深圳经济特区涉外公司破产条例》。
2、统一的破产立法
我国统一的全国性破产立法，是于1986年12月2日第六届全国人大常委会第18次会议通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称“《破产法（试行）》”）。《破产法（试行）》正式通过之前，曾就草案进行过多次实质性的修改，并由当时的全国人大常委会进行了热烈的讨论。可以说，该法的颁布，对于促进当时经济体制改革的进一步深入，加强企业改善经营管理状况，提高劳动生产率以及就业观念的转变等，都起到了巨大的推动作用。由于《破产法（试行）》通过颁布之时，《全民所有制工业企业法》尚未出台，故而《破产法（试行）》将其生效实施的时间，延长至《全民所有制工业企业法》实施满3个月之日。事实上，《破产法（试行）》是从1988年11月1日生效实施的。
从《破产法（试行）》的有关内容看，该法具有以下突出的特点：其一，适用范围限定为全民所有制企业。其二，宣告企业破产的原因是“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”。其三，债权人和债务人均可提出破产申请，但债务人申请破产须经其上级主管部门同意。其四，债权人和债务人不能直接提出和解整顿的申请，只有债权人提出破产申请的案件，在人民法院受理案件之日起3个月内，债务人企业的上级主管部门可以申请对债务人进行整顿，在此种情况下，债务人方可进入和解整顿程序。其四，破产企业的法定代表人或者破产企业的上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该法定代表人或者该上级主管部门的领导人，给予法律处罚。
3、《民事诉讼法》规定的企业法人破产还债程序
由于《破产法（试行）》仅适用于全民所有制企业，而全民所有制企业以外的其他企业同样需要破产法的调整，1991年4月9日，七届全国人大四次会议通过施行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）于第二编（审判程序编）中专设第19章“企业法人破产还债程序”，适用于全民所有制企业以外的具有法人资格的其他企业的破产案件。
将《民事诉讼法》规定的企业法人破产还债程序和《破产法（试行）》规定的内容相比较，可发现如下主要差异：（1）宣告破产的条件不同。全民所有制企业的破产原因为“因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”（ 《破产法（试行）》第3条）；非全民所有制企业的破产原因为“因严重亏损，无力清偿到期债务”（《民事诉讼法》第199条）。（2）对和解整顿程序的规定不同。《破产法（试行）》规定，全民所有制企业的和解程序与企业整顿程序互为条件；而《民事诉讼法》仅规定了非全民所有制企业的和解程序，并无对整顿程序的规定。同时，将非全民所有制企业法人的破产还债程序规定于《民事诉讼法》中，更突出了破产法的程序性特征。
4、最高人民法院的相关司法解释
《破产法（试行）》共有6章43条法律规定，《民事诉讼法》中的“企业法人破产还债程序”一章只有8个条文。现有的这些较为笼统的规定，无论是在实体权利的处理方面还是程序规范的适用方面，都不能充分满足司法实践的需求。故而，最高人民法院于1991年11月7日下发了《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》（以下简称《破产法意见》），并于1992年7月13日下发了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉法意见》），对企业破产案件审理中可能遇到的问题作了较为详细的司法解释，以求保障破产法的正确实施。
（二）新破产法出台的背景
从前面对我国破产法律制度现状的介绍中可以看出，我国目前的破产立法模式，首先，是依企业的所有制性质将企业分为全民所有制企业与非全民所有制企业，对全民所有制企业制定破产立法调整；其次，将非全民所有制企业又分为法人型企业和非法人型企业，仅就非全民所有制法人型企业再进行补充破产立法。不同的破产立法之间，在法律具体规定内容上存在一定差异。应当指出，当初这种立法模式的形成具有一定的历史必然性。那时，我国的经济体制改革尚不够深入，企业立法本身就建立在以所有制和行业为标准区分立法的体系模式基础上，在当时全民所有制工业企业占主导地位的企业组织结构中，为使制定的破产立法与企业立法的体系相互协调一致，只能按企业所有制进行破产立法，并采取先全民所有制企业后非全民所有制企业的惯例顺序推进。
然而，随着我国经济体制改革的不断深入以及对市场经济体制改革目标的确立，现行破产法中的内容已不能完全满足经济体制改革和经济发展的需要，并日渐暴露出其诸多缺陷，影响到对破产关系的正确调整。从各方面的反映看，这些缺陷主要包括：1、受计划经济观念和体制的影响，现行立法存在立法理念和目标方面的偏差，在制度设计方面也显不成熟；2、立法内容的过于简单、粗糙，诸多制度存在疏漏，法律规范缺少可操作性；3、对国外已有的成功的立法经验与制度借鉴不足；4、适用对象范围上存在较大的局限性；5、与其它法律之间的相互协调不够，与相关破产法规和行政规章包括国务院有关国有企业破产试点文件之间存在冲突和矛盾；等等。
因此，市场经济的发展迫切要求有一部与之相适应的全新的破产法，在这种背景下，破产法被纳入八届全国人大常委会的立法规划。
1994年3月，全国人大财经委员会开始着手组织新破产法的起草工作。1995年9月，全国人大财经委员会将新破产法草案提交全国人大常委会。从公布的八届人大常委会1995年的立法规划来看，破产法应属于1995年出台的立法文件之一。但是，在八届全国人大期间，因对这部法律出台时机存在不同意见，以及社会保障制度不配套等原因，当时并未安排审议。之后，破产法作为“列入八届人大立法规划的尚未完成的”立法项目，被列入了九届人大的立法规划。
九届全国人大期间，企业破产法起草工作继续进行。十届全国人大常委会正式将这部法律列入五年立法规划。2003年8月，全国人大财经委员会组成新的起草班子，再次启动了起草工作。2004年6月21日，企业破产法草案首次提请十届全国人大常委会第十次会议审议。全国人大财经委员会副主任委员贾志杰就草案作说明时指出，现试行的企业破产法已不适应目前企业组织破产的实际情况，客观情况要求尽快出台一部统一适用于所有企业的破产法。同年10月22日，企业破产法草案再次提交十届全国人大常委会第十二次会议审议。与原草案相比，新的草案缩减了适用范围，更加突出保障破产企业职工的基本生活需要，得到常委会委员们的肯定。
2006年8月22日，企业破产法草案提交全国人大常委会第三次审议。新的草案解决了被破产企业拖欠的职工工资及其他福利的清偿顺序问题，从而扫除了这部法律制定过程中的最大障碍，为在本次常委会会议期间付诸表决铺平了道路。最后在8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国企业破产法》。
从1994年开始起草工作到2006年8月27日草案通过，新破产法经过十多年的磨砺终于出台，作为市场经济组成中非常重要的一部法律，破产法的出台自是众望所归。与现行破产法律体系相比较，新破产法借鉴了国际先进的立法经验，在立法理念、立法模式和具体制度的安排上都提高到了一个新的台阶。从具体内容来看，新破产法重新界定了破产法的适用范围、增加了破产原因的规定、引入了国际通行的管理人制度和重整制度、合理的协调了劳动债权和担保债权之间的关系，并第一次在破产法中对金融机构的破产问题作出了特别规定，这些新的规定既是我国破产立法的重大突破，同时也构成了这部法律的核心内容。

三、新企业破产法确立的几项新的制度安排
从1994年开始起草工作到2006年8月27日草案通过，新破产法经过十多年的磨砺方才形成，作为市场经济组成中非常重要的一部法律，破产法的出台自是众望所归。虽然在目前各方争论较激烈，没有一方形成较大优势的情况下，出台这部法律也许太过仓促，但无论如何，与现行破产法律体系相比较，新破产法借鉴了国际先进的立法经验，在立法理念、立法模式和具体制度的安排上都提高到了一个新的台阶。从具体内容来看，新破产法重新界定了破产法的适用范围、增加了破产原因的规定、引入了国际通行的管理人制度和重整制度、合理的协调了劳动债权和担保债权之间的关系，并第一次在破产法中对金融机构的破产问题作出了特别规定，这些新的规定既是我国破产立法的重大突破，同时也构成了这部法律的核心内容。在这一部分我们将着重介绍新破产法所确立的这些新的制度安排。
（一）适用范围：不再区分企业所有制性质
在新破产法的起草过程中，其适用范围如何确定，是一个重要的争议问题。所谓破产法的适用范围，就是相关主体的破产能力问题。破产能力是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格。通常，具有民事权利能力是具有破产能力的前提。但由于破产法是适用于特殊情况下的债务清偿程序，所以其适用主体即具有破产能力者，与具有民事权利能力者的范围可能出现一定差异。我国现行破产立法规定，破产程序仅适用于企业法人。其中，全民所有制企业法人的破产适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，非全民企业法人的破产适用民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”。
与现行破产法相比，新破产法对适用范围作出规定时的一个显著变化是不再区分企业的所有制性质，而是概括性的规定适用于企业法人，应该说这种规定消除了现行破产法所带有的强烈的计划经济的痕迹，更加符合我国市场经济发展的要求，但同时我们也注意到，新破产法的适用对象仍仅限于企业法人，并没有如草案讨论期间人们所期待的那样将适用范围扩大到自然人，而且无法人资格的企业如个人独资企业、合伙企业或其他营利性组织也没有破产能力。应该说，之所以出现这种结果也是一种无奈的选择，目前我国的信用体制尚不健全，个人财产的登记公示制度也未建立，将自然人纳入破产法调整时机尚不成熟，可能出现大量破产逃债欺诈行为，反而影响社会秩序。也许正是基于这种考虑，自然人破产问题并没有被纳入到新的破产法中来。
应该看到，普遍实施自然人破产制度是各国破产立法的惯例，也是我国市场经济发展的大势所趋，我国应该积极构建信用体系及完善产权制度，并在此基础上尽快将自然人破产制度纳入到我国的破产法律体系中来。
（二）破产原因：新增加“资不抵债”的规定
现行企业破产法对破产原因的规定是：“经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务。”一些司法机关反映，这一规定在司法实践中很难认定和操作，他们建议在破产原因中增加“资不抵债”的内容。有些常委会组成人员提出，企业破产原因，应按不能清偿到期债务、资不抵债、扭亏无望的原则，从严掌握。
据此，新破产法第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”这样，就将“资不抵债或者明显缺乏清偿能力”与“不能清偿到期债务”并列为破产原因。
为便于法院审查和操作，新破产法第八条第二款规定：债务人提出破产申请的，除了向人民法院提交破产申请书和有关证据外，还应当提交财产状况说明书、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。
（三）破产财产分配顺序：合理协调了劳动债权和担保债权的关系
破产企业的破产财产应当如何在各债权人之间进行分配，是破产法要解决的一个基本问题，对此，新破产法第一百一十三条作出了具体规定：
破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：
（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；
（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；
（三）普通破产债权。
从以上规定我们看到，在破产法草案起草过程中一直备受关注的企业职工的劳动债权被放在清偿顺序的第一位，将优先于税款和普通破产债权得到清偿。同时我们也注意到，该条并没有对担保债权与劳动债权的清偿顺序作出规定。实际上，如何处理劳动债权和担保债权在破产程序中的受偿顺序是破产法草案起草过程中争议很大的一个问题，新破产法之所以迟迟不能出台在很大程度上就是因为这个问题一直不能得到妥善的解决。对此，新破产法采取了折衷的办法，即如果破产企业的破产财产不足以清偿职工工资等费用，如果属于破产法公布前所欠的，不足清偿部分优先于担保权人受偿（见新《破产法》第一百三十二条）。
对破产法公布前企业拖欠的职工工资等费用，作为历史遗留问题，采取上述特殊措施较为彻底地解决是必要的。由于这部分历史欠账已是一个定量，其优先于有担保的债权受偿可能带来的风险基本上是可预期、可控制的。
（四）保护职工利益：增加多项新规定
保护破产企业职工利益，是破产法的一项重要指导思想，这一指导思想在新破产法的有关条款中得到充分体现：
第六条规定：人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任；
第四十八条规定：债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。
第六十七条规定：债权人委员会应有一名债务人的职工代表或工会代表组成。
第一百三十二条规定：本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。
以上规定将有效保证职工在企业破产程序中的知情权、参与权和表决权。
（五）引入管理人制度——破产程序更符合我国市场经济的发展要求
管理人制度是新破产法建立的一项新制度，所谓管理人，是指法院受理破产案件后接管债务人财产并负责债务人财产管理和其他事务的专业人员。破产管理人制度是各国破产法特别是英美法系国家破产法非常重视的一项制度，新的破产法把管理人制度放到了比较显眼、重要的地位，在第三章规定了管理人的资格、地位、职权、监督、报酬和惩处等内容。这是对现行破产法清算组制度的一次大改革，也是与国际破产制度对接的一个良好开端。这个制度的创设引起了国内外的普遍瞩目。
1、我国现行破产清算组制度所存在的弊端
设置管理人制度的目的是试图在破产程序过程中由熟悉破产业务的专业人员来接管债务人财产和处理与债务人财产相关的事务。而在中国，破产法中一直没有这项制度，管理人的部分职责主要由清算组来承担。1986年的《中华人民共和国破产法（试行）》第二十四条规定，清算组负责对破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，其成员主要由政府部门人员组成，并向法院负责报告工作。这种规定在实践操作中造成了如下一些问题：
第一，国有企业破产中基本上是由政府部门派出人员组成清算组，很少有专业人员参与，这使得破产程序很难按照市场经济的原则来操作进行；而且政府部门的工作人员本身都有公务在身，加之缺乏专业知识和能力，很难全身心和高效率地完成破产清算这种十分复杂的债权债务的商业安排。
第二，在非国有企业的破产案件中，由于政府与非国有企业没有太多关联，而清算组又主要由政府部门人员组成，所以造成在非国有企业破产清算过程中清算组的缺位。虽然现行的法律法规也允许专业人员参与清算组，但是由于对其准入资格和地位职责规定得模糊不清，加上清算组的工作报酬和收费没有采用市场化的方法，实践中其报酬没有保证，专业人员没有参与破产案件的积极性。
第三，现行破产法律法规没有明确清算组在清算过程中给债权人、债务人造成损失的法律责任，而且由政府部门人员组成的清算组一旦在破产程序中给当事人造成损失，要追究其民事、刑事责任在实践中也难以操作。但实际上由于“假破产，真逃债”现象的普遍存在，对破产清算专业人员的责任规定尤其具有重要性和紧迫性。
另外，1986年的破产法只规定了清算组在清算程序中的作用，而没有规定清算组在其他破产程序如和解、重整程序中的作用，这也使得清算组的规定过于单薄。
2、新破产法对管理人制度的具体安排
新破产法起草工作组在草案起草之初就确定了要学习和借鉴西方发达国家破产法中的管理人制度的原则，并在新破产法中对管理人制度作出了十分详尽的规定。
（1）管理人的主体
管理人主体问题主要涉及到管理人究竟是由机构还是由个人担任的争议，对此，新破产法采取了折衷的规定，第二十四条规定：管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。同时，人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。也就是说，管理人既可以是中介机构，也可能是特定的具备专业资格的个人。
（2）管理人的资格准入
新破产法对担任管理人的资格准入作出了限定，第二十四条规定，除了清算组、律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构之外，担任管理人的必须是具备相关专业知识并取得专门执业资格的人员。同时规定：有下列情形之一的，不得担任管理人：（一）因故意犯罪受过刑事处罚；（二）曾被吊销相关专业执业证书；（三）与本案有利害关系；（四）人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。个人担任管理人的，应参加执业责任保险。
（3）管理人的产生
新破产法对如何任命管理人赋予了法院较大的主导权，同时也作了灵活处理，即债权人会议也可以一定理由申请由法院予以更换。第十三条规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。第二十二条规定：管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。
（4）管理人的职责及其违反义务应承担的法律责任
在破产清算或重整程序中管理人究竟承担何种责任应该说是管理人制度的核心问题之一，对此，新破产法在第二十五条十分详尽的对管理人应履行的职责作出了规定。同时，为解决如何保证管理人能勤勉尽责、忠诚地来执行其职务的问题，新破产法在第一百三十条对管理人未尽勤勉、忠诚义务时应承担的责任作出了规定，根据该条的规定，管理人未依照规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。
从国际经验的角度来讲，管理人制度是西方发达国家破产法中最成熟的一项制度，严格说来，管理人制度的产生与发展是与市场经济息息相关的。虽然在有些国家，政府对管理人有管理职责，但是在一个成熟的市场经济社会中，管理人这个职业是高度自由、开放、专业和自律的，它在西方市场经济的发展和破产案件的处理过程中发挥了不可替代的作用。对于中国这样一个初步建立市场经济体制的、还没有一部完善的市场经济破产法的国家来说，如何设计和完善管理人制度，如何建立管理人的自律和他律机制，如何使管理人在中国市场经济和破产案件中发挥重要作用，这还是一个有待于在理论上和实践上进一步探索的问题。
（六）重视债权人自治——强调了债权人会议的作用。
当债务人不能清偿到期债务时，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。在债权人会议期间，债务人有义务列席债权人会议并如实回答债权人的询问，人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。在选任和监督管理人方面，新破产法第22条第二款规定：“债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。”
破产管理人依照规定执行职务，要接受债权人会议和债权人委员会的监督。另外，管理人还应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。关于债权人委员会，新破产法第68条第二款规定：“债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。”这就为保护债权人利益提供了重要保障。在重整程序中，债权人自治也发挥重要作用。债权人可以依法直接向人民法院申请对债务人进行重整，并且债权人会议对重整计划草案享有表决权，对重整程序的进行具有决定性作用。
（七）引入重整制度——吸收了世界破产法制文明的成果
新破产法的制度设计中引入了一个非常重要的制度——重整制度，并为此专设了第八章，用25个条文对重整制度作了非常有分量的规定。可以说，破产法中重整制度的引入，填补了中国市场经济法律的一个空白。重整制度及程序代表了现代国际破产法发展的主要潮流，也是各国破产法近年来纷纷修改和制定的重点。许多国家的破产法都把重整制度作为其主要内容。近年来，国际上出现的一些破产大案如安然公司破产案、美国联航公司破产案都适用了重整程序。下面我们将介绍三个方面的内容，一是重整制度的含义，二是新破产法引入重整制度的原因，三是新破产法对重整制度设计中几个具有争议问题的规定。
1、重整制度的含义
重整是指不对无偿付能力债务人的财产立即进行清算，而是在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重组计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以继续经营其业务。重整的参与者包括占有中的债务人、债权人委员会、监督人、股东委员会和破产管理人等。一般来说，只要重整这一破产保护的申请一经提出和被批准，债务人即可以免于债权人（包括有担保债权人）的一切诉讼和要求。企业通常由现任管理层继续控制，并获得继续经营半年或更长时间的机会。在此期间，须提出一个重整计划，如果大多数债权人同意或者法院批准该计划，企业就能够恢复正常业务并重新开始。重整计划的类型和方法没有限制，而相应的其他法律制度，如担保法、劳动法、合同法等等也都在支持这样一种可能使更多人获益的重整安排。重整既简单又复杂，它往往是一个漫长而成本又昂贵的过程。
3、新破产法引入重整制度的原因
新破产法为什么要规定重整制度呢？1986年的《中华人民共和国企业破产法（试行）》第四章专门规定了企业和解和整顿程序，其第十七条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的３个月内，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年。”第十八条规定：“整顿申请提出后，企业应当向债权人会议提出和解协议草案。”第二十条规定：“企业的整顿由其上级主管部门负责主持。”在新破产法起草过程当中，有人认为中国现行破产法的上述规定已经有企业重整的内容，这种认识是非常片面的。首先，1986年破产法有关整顿的规定，完全是在计划体制下政府主管部门对亏损的国有企业采取的一种行政措施；其次，整顿程序是与和解程序连为一体的，这就混淆了重整程序与和解程序的差异；再次，整顿程序由上级政府主管部门负责，这与重整程序作为一种法院主持下的债权人与债务人的商业化安排差之甚远；最后，现代重整程序中诸如重整计划与继续营业的精细规定也是原破产法所空缺的。鉴于以上原因，新破产法草案起草之初，就确立了立足中国国情、借鉴国外经验、专章规定重整程序的立法思想，目的是使面临困境但又有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。
4、新破产法对重整制度设计中几个具有争议问题的规定
（1）重整原因
重整的原因是破产法草案起草过程中引起争议的一个问题，一种观点认为，破产程序包含清算、和解和重整三种程序，既然提出破产清算、和解的法定原因，都界定为债务人不能清偿到期债务，那么启动重整程序的破产原因也应该是债务人不能清偿到期债务。另外一种观点认为，对企业重整的原因不应加以严格的规定，或者说应对企业重整原因适当放宽。当企业面临财务困境或危机时就可以直接适用重整程序，这样可以增加重整成功的可能性。
从公布的条文来看，新破产法采纳了第一种观点。其第七条第一、二款规定：债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。据此，提出重整的原因可以分为两类，一是债务人申请的，则适用第二条关于破产原因的规定，即不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。二是债权人申请的，必须以债务人不能清偿到期债务为条件。
客观来讲，上述规定不是很妥当，我们认为：破产法中之所以要设定一个重整程序是市场经济发展到一定阶段的真实游戏。也就是说，企业在市场中面临复杂的经营局面和财务困境是一个常态，特别是对大型企业来说，其债权债务关系和财务结构是非常复杂的，其经营活动常面临很多因素，因此，企业的价值不能简单地用有无偿还能力来计算。在很多情况下，对大型企业简单清算会造成企业的现有价值不足以清偿。但如果对企业进行拯救，则不仅会保存和增大企业的营运价值，给其一个重新开始的宽松机会，而且它也会保留企业的人力资源并使其不因裁员而引起社会动荡。这正是各国破产法青睐重整制度的一个重要原因。也正是因为这一点，一些主要国家的破产法，特别是美国破产法没有规定重整的原因，而是把重整的申请权交给了市场中的债权人与债务人。
（2）重整期限
关于重整期限的问题，也有几种不同意见。第一种观点认为，应设定一个重整保护期，认为“自人民法院裁定债务人重整之日起，至人民法院裁定批准重整计划或者终止重整程序之日止，为重整保护期。重整保护期不超过６个月。经管理人请求，债权人会议同意，人民法院可以裁定批准延长重整保护期，但延长期不得超过６个月。”（2002年稿）另一种观点认为，重整保护期是一个不准确、很含糊的概念，特别是何为终止重整程序在法条表述上含混不清，严格说来，重整程序分为两个阶段：第一个阶段为重整程序的提出和批准阶段，第二个阶段为重整计划的执行阶段，这两个阶段都可以视为是重整期间。还有一种意见认为，重整计划的执行不应是无限期的，应该设定一个重整的最后期限，比如说现行破产法中有关整顿的期限是两年，法国司法重整与司法清算法规定的期限是12年。反对的观点认为，新破产法草案只应对重整计划的提出和批准设定时限，至于重整计划执行的年限则应是债权人和债务人合意协商的范畴，是市场行为，法律不宜作硬性规定。
新破产法折中了上述观点，没有采纳重整保护期的概念，其第七十二条规定：“自人民法院裁定债务人重整之日起至重整程序终止，为重整期间。”其第八十一条规定，重整计划应有执行的监督期，在重整计划规定的监督期内，由管理人监督重整计划的执行（第九十条）。新破产法草案对重整计划的具体执行期限未作限制。
（3）“占有中的债务人”制度问题
关于是否引进“占有中的债务人”制度问题。一种观点认为，重整程序应由管理人主导，主张管理人中心主义，即提出重整申请时应由管理人接管债务人财产，负责企业的继续营业事务，或由管理人聘任企业的经营管理人员负责企业的营业事务。另一种观点认为，要引进“占有中的债务人”的概念，即将财产和债务人企业的经营权直接交回原债务人占有经营，管理人作为专业人士来负责企业的继续经营事务是不合适的。
新破产法采纳了第二种意见，其第七十三条规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”
（4）债权的分类和表决的问题
关于债权的分类和表决程序，一种观点认为，关于债权的分类应与清算程序的债权分类一致起来，主张重整计划中的债权分类为四类：一为有财产担保的债权；二为劳动债权；三为税款；四为普通债权。并认为，重整计划的通过须获得所有各类组债权人的通过。另一种观点认为，债权的分类不能太简单，应作更为细致的分类，而重整计划的通过不应需要所有各类组债权人的通过。
新破产法采用了第一种观点，其第八十二条规定重整计划中的债权分类包括：一、有财产担保的债权；二、劳动债权；三、税款；四、普通债权。第八十六条规定：各表决组均通过重整计划草案时，重整计划即为通过。
重整制度是国际破产法中成熟而具争议的一套制度，各国破产法在设计和实践这套制度时，都面临许多理论和实践的难题和挑战。新破产法大胆借鉴、积极引进这套制度，应该说是草案的一大突破。目前，新破产法的设计虽然还有很多缺陷，如缺乏重整程序启动的异议制度、听证制度，对各类债权人特别是对担保债权人的权益保护的规定还不够细致，对法院、管理人在重整程序中的地位还不够明确，对“占有中的债务人”继续营业的限制规定尚不够完善等，但是中国市场经济发展的实践和许多大中型企业对重整法律规制的渴望，使得我们有理由相信新破产法中重整制度一定会进一步修改完善，并在实践中发挥其重要作用。
担保债权优先职工债权——“新老划断”的办法解决中国难题。对于担保债权和职工债权的清偿顺序问题，新破产法采取了“新老划断”的办法，规定在新法公布以前出现的破产，职工债权优先于担保债权，破产人无担保财产不足清偿职工工资的，要从有担保的财产中清偿。在新破产法公布后，将优先清偿担保债权，职工工资和其他福利从未担保财产中清偿。这一独创性规定，和中国国情密切相连。
（八）、首提跨境破产问题——新破产法与国际接轨
随着全球资本流动加速，跨国投资大量发生，一个国家的破产裁决会对另外一个国家的债权人或者债务人产生重要影响。在中国很多跨境破产已经出现，如1999年的广东国际信托投资公司破产案,涉及了许多国际和海外的债权人，引来全世界对中国破产制度的瞩目。中国原来采取的是属地主义，对国外的一律不予承认。现在国际上正在进行破产法改革，特别是联合国贸易法委员会下面成立了破产法小组，推出全球破产示范法；国际破产协会和世界银行又共同推出了全球债权人应共同遵守的十八项准则。基于这种考虑，新破产法规定，“依照本法开始的破产程序，对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力”。同时，对于外国法院的破产裁决，在互惠、有司法协助或国际公约的条件下，中国法院也裁定承认和执行。这样的规定，采取的是一种有限的、有弹性、有张力的跨境破产原则，为下一步与世界上各国破产法接轨作了铺垫。
总之，新破产法是中国第一部市场经济的破产法，对我国社会主义市场经济法律体系的完善将会产生深远的影响。
（九）、强化破产责任——“假破产、真逃债”行为被破产法禁止
对于一般企业来说，它首先是市场中的债务人，应该强调企业，尤其是其董事、监事或者高级管理人员的破产责任，否则将导致企业信用丧失。以前破产法不完善的情况下，有的企业破产后，职工失业下岗、生活艰难，巨额债务无法清偿，而企业的负责人却无需承担任何法律责任。针对这种情况，新破产法对破产责任作出了规定，并且和新《公司法》、新《证券法》规定的董事、监事、高管人员应尽的注意义务、勤勉尽责义务，《刑法修正案(六)》规定的虚假破产罪，都实现了对应。企业的董事、监事等经营管理人员因为失职而致使企业破产的，将被追究刑事责任、民事责任、行政责任。新破产法第6条明确规定：“依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。”第125条也规定：“企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。此外，有前款规定情形的人员，自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。”
（十）规制破产不当行为——防止破产欺诈
破产欺诈是各国破产法所严厉打击的对象，在中国，破产案件中的欺诈逃债行为尤为严重。一些债务人利用破产程序策划各种欺诈逃债行为，侵害债权人利益，损害职工利益，破坏经济秩序，有些还是在地方政府的支持、默许下进行的。为此，新破产法设置了较以前立法更为完善的撤销权与无效行为制度。新破产法第31条规定，人民法院受理破产申请前一年内，债务人具有无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易、对没有财产担保的债务提供财产担保、对未到期的债务提前清偿的、放弃债权等行为的，管理人有权请求人民法院予以撤销。另外，新破产法第33条还规定，为逃避债务而隐匿、转移财产、虚构债务或者承认不真实的债务等涉及债务人财产的行为是无效的，这就在一定程度上对实践中出现的“虚假破产”、“恶意破产”等行为进行了规制，从而更好地保护了债权人利益，维护了市场经济秩序，也为整个社会商业信用体制的建立和完善提供了重要的制度保证。
（十一）规定金融机构破产程序——企业破产法筑起中国金融安全“防火墙”
与其他企业相比，金融机构破产存在特殊问题。
一是其他企业破产申请只能由债务人或者债权人提出。从金融机构的特点看，对那些发生重大经营风险、出现破产原因，应及时依法进行重整或破产清算的金融机构，在该金融机构或其债权人不主动提出破产申请的情况下，为避免风险进一步扩大，应由金融监管机构向法院提出破产申请。
二是由于金融机构破产涉及的债权人众多，债权债务关系复杂，关系金融安全和社会稳定，需要慎重处理。在实践中，对出现重大经营风险的金融机构，通常是先由金融监管机构依照有关金融法律的规定实施接管、托管等措施，对不能恢复正常运行的，再进入破产程序。为了防止在此期间一些债权人通过向当地法院提起诉讼和要求强制执行，抢先取得金融机构的财产，造成金融监管机构采取的接管、托管等措施无法正常进行，有必要暂时中止涉及该金融机构的民事诉讼和执行程序。
为此，新破产法第一百三十四条规定：商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。同时，金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。

四、新破产法对商业银行的重大影响
（一）、新破产法立法理念的转变
与旧的破产法相比较，新破产法在立法理念上实现了从侧重保护债权人利益到平衡保护债权人、债务人等各方主体利益的转变。
在过去单一的破产清算法律机制下，对于不能偿还到期债务的企业法人，采取的是“破产清算、一破到底”的处理模式，在立法理念上强调的是对债权人的特别保护，在破产司法实践中表现为千方百计提高债权清偿率。然而破产法上的利益主体不仅仅是债权人，包括债权人在内，债务人、出资人（股权持有人）、管理人、劳动者雇员等都是与破产程序有利益关系的主体。这些破产法上的利益主体都会因企业破产受到损害或影响，因此公平清理债权债务、实现破产程序中各方利益的平衡就成为新破产法的立法目标。根据新的破产法，对不能偿还到期债务的企业采取的法律手段不局限于破产清算，和解、整顿成为新破产法的重要内容。这种规定表达了新破产法对困境企业竭力拯救的努力，即对陷入财务危机的企业首先考虑的是重整或和解，而不是直接进入破产清算，但在和解和重整无望时则应转入破产清算。这种转变体现了新破产法在解决破产程序中的利益冲突时构建和谐社会的价值取向。
（二）新破产法扩大了其适用范围
根据新破产法，具有破产退市主体资格的企业不仅包括企业法人，也包括企业法人以外的组织——合伙企业。旧破产法即《企业破产法（试行）》仅适用于全民所有制企业法人。《民事诉讼法》第十九章企业法人破产还债程序仅适用于非全民所有制企业法人。新破产法将适用范围扩大到所有的企业法人的同时，又在新破产法第135条中规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算属于破产清算的，参照适用新破产法”，这将直接导致破产主体资格发生重大变化。
2006年8月修改的《合伙企业法》第2条规定了新的合伙形式即“有限合伙企业”，“由普通合伙人和有限合伙人组成，普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。”第92条规定“合伙企业不能清偿到期债务的债权人可以依法向人民法院提出破产申请，也可以要求普通合伙人清偿。合伙企业依法被宣告破产的，普通合伙人对合伙债务仍应承担无限连带责任。”
对于银行来说，必须改变观念，即不只是企业法人才具有破产的主体资格，合伙企业也可能依法被宣告破产。而且，银行作为债权人既有权申请合伙企业破产还债，也有权要求普通合伙人对合伙企业债务仍应承担无限连带责任。
（三）对于破产程序之外的债务人财产诉讼采取了两审终审的新机制
对于破产程序之外的债务人财产诉讼，新旧破产法采取了不同的处理原则。
旧破产法：根据我国旧破产法及2002年司法解释规定，对债务人的破产程序与债务人财产诉讼程序采取合二为一的吸收处理方法，将债务人财产诉讼程序吸收于破产程序，在破产程序中一并处理。这种方式具有缩短债务人财产纠纷的审理周期、减少诉讼成本，以及方便受理破产案件的人民法院统一协调处理纠纷的优点。但其缺陷是当事人的实体民事权利不经民事诉讼审判程序而由清算组确定或由法院一裁终局，有失正当程序的救济，无法保证权利人的合法权益。
新破产法：新破产法有关债务人财产纠纷诉讼不再吸收合并于破产程序，而是采取分别审判的作法，即对债务人的破产程序与债务人财产诉讼程序采取分别审判的处理方法。
基于新破产法的上述变化，我们在程序上应注意以下问题：
1、破产案件的审理程序，适用企业破产法；有关债务人财产的民事诉讼，适用民事诉讼法有关程序进行审理，包括一审、二审。不再简单的一裁终局。
2、 在案件管辖上，破产案件由债务人住所地法院管辖，而与债务人财产有关的民事诉讼，已经发生的由原受理法院继续审理，新发生的由审理破产案件的人民法院集中管辖。
3、诉讼或仲裁未决债权分配额的提存程序。由于对债务人的破产案件与有关债务人财产纠纷案件分别进行，两者审判程序往往不能同步进行。如有关债务人财产纠纷案件先行完成，已经审判确认的债权当然参加破产分配。但如果债务人破产清算提前完成，至破产财产分配时，相关债务纠纷案件仍然未审结，此时对于诉讼或仲裁未决的债权，管理人应当预留其分配额，并依据新破产法第119条规定将其提存。自破产程序终结之日起满二年仍不能受领分配的，人民法院应当将提存的分配额分配给其他债权人。
（四）放宽了债权申报限制，逾期未申报的，不再视为放弃债权
旧破产法规定，债权人必须在债权申报期内申报债权，逾期未申报的视为自动放弃债权（企业破产法（试行）第9条第2款）。司法解释试图放宽债权申报限制，让特殊情形下的债权人在破产分配前可向清算组申报债权，并由法院审查确定。还试图引进债权人会议复议机制予以制衡（法释 [2002]23号《关于审理破产案件若干问题的规定》第24条）。但在司法实践中的效果并不好。
新破产法对此作出了新的规定，新破产法第56条：在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报；但是，此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。因此，债权人逾期申报债权并不视同放弃，只是让债权人自行承担不利的效果，包括失去已进行分配的机会和承担相应审查费用。
（五）新破产法对抵销权的行使作出了更严格的要求，保护了债权人利益
旧破产法规定，“债权人对破产企业负有债务的，可以在破产清算前抵销。”旧司法解释规定在满足“债权人的债权已经得到确认；主张抵销的债权债务均发生在破产宣告之前”两个基本条件下，“与债务人互负债权债务的债权人可以向清算组请求行使抵销权，”而无论是否届清偿期，无论是否附有期限或解除条件。唯一限制条件为“受让人以受让的债权抵销其所欠债务人债务的，人民法院不支持。”对此，新破产法40条规定：“债权人在破产申请受理前对债务人负有债务的，可以向管理人主张抵销。”将可抵销权限制于破产申请受理前对债务人负有的债务，同时规定了很多禁止抵销的法定情形，包括：（1）债务人的债务人在破产申请受理后取得他人对债务人的债权的；（2）债权人已经知道债务人与不能清偿到期债务或破产申请的事实，对债务人负担债务的；（3）债务人的债务人已经知道债务人有不能清偿到期债务或者破产申请事实，对债务人取得债权等。
（六）撤销权问题
新破产法第31条规定：“人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：（一）无偿转让财产的；（二）以明显不合理的价格进行交易的；（三）对没有财产担保的债务提供财产担保的； （四）对未到期的债务提前清偿的；（五）放弃债权的。”第32条规定：“人民法院受理破产申请前六个月内，债务人有本法第二条第一款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外。”与现行破产法相比，新破产法一是将其中的期限由六个月改为一年，二是将原来的无效行为改为可撤销行为，并增加了第32条的规定。
对上述规定，应注意的是第31条第（三）、（四）项，即在法院受理破产申请前一年内债务人对没有财产担保的债务提供财产担保或对未到期的债务提前清偿的，管理人有权申请法院予以撤销，而且，新破产法设定的一年的期限比现行破产法规定的六个月更长。这一规定不利于银行的业务操作，在实践中，银行为了控制贷款的风险，要求债务人提供担保是十分正常的事情，而要求债务人提前清偿贷款的情况也是频繁发生的，为了控制信贷风险，大部分贷款合同都有银行在一定条件下可以在贷款到期前提前收回贷款的条款，当合同规定的情况出现时，银行当然有权提前收回贷款。在要求借款人提供新的担保或提前还款时，银行不可能知道一年后债务人将会被申请破产，而且银行也不存在恶意帮助债务人逃避债务的目的。银行作为善意的一方，其要求借款人提供新的担保或提前还款的行为在一年后被法院撤销对银行来说是极不公平的。
（七 ）劳动债权问题
对破产企业职工劳动债权的保护是新破产法的亮点之一。新破产法第132条的规定，如果破产企业的破产财产不足以清偿职工工资等费用，如果属于破产法公布前所欠的，不足清偿部分优先于担保权人受偿。立法者通过这种规定，赋予特定历史阶段的劳动债权优先于担保物权受偿的效力，平衡了担保债权人和劳动债权人之间的利益冲突。在法律适用上，该条立法具有溯及力，应无条件适用于新破产法施行以前已受理尚未审结的破产案件和新受理的破产案件。这一规定对银行债权的实现可能会造成一定的影响，但“由于在新破产法出台之前形成的职工劳动债权这部分历史欠帐已是一个定量，其优先于有担保的债权受偿可能带来的风险基本上是可以控制的”（全国人大法律委员会关于〈企业破产法（草案）〉审议结果的报告））。
（八）商业银行因票据承兑/付款行为形成的对破产出票人债权的申报问题
新破产法第55条规定：债务人是票据的出票人，被裁定适用本法规定的程序，该票据的付款人继续付款或承兑的，付款人以由此产生的请求权申报债权。很显然，在票据业务的出票人进入破产程序后，新破产法将承兑/付款银行对出票人债权纳入了普通破产债权的范畴，与其他普通债权同等对待。
这一规定对商业银行是不公平的。根据票据的无因性原理，银行在受理票据业务的过程中，对于持票人提出的承兑或付款的要求，只要对票据的表面真实性进行审查，而不管票据是如何取得、出票人偿付能力如何等。银行在承兑或付款时，没有义务也不可能知道出票人可能会被申请进入破产程序，而银行只是在严格按照《票据法》的规定从事银行业正常的票据业务而已。如果这种正常的业务行为还要承受未来的不可预知的诸如出票人被申请破产而不得不进行破产分配之类的风险，这将对银行是不公平的。因此银行在开展票据业务的过程中应对这一问题予以关注，并尽量将由此可能带来的风险降到最低限度。

以上是我们就新破产法中与银行关系较为密切的几个问题提出的一点初步的意见。实际上，与现行破产法相比，新破产法在借鉴国际立法和实践经验基础上增加了很多新的内容，如管理人制度和重整制度等，值得我们关注的问题是很多的。其中既有宏观的制度设计方面的问题，如金融机构的破产问题。也有一些非常细节的问题，如第46条第2款规定，附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。立法者在设计这一条文时，没有考虑到金融机构的实际操作情况，可能会出现在法院受理到向银行送达裁定中间的时间差内银行自动计息系统所计利息的帐务处理问题。由于新破产法刚刚颁布，类似这样的问题还有待于我们进一步去理解和思考。